本周一（6月6日）的立法會「與預防及控制疾病相關的附屬法例小組委員會」會議，包括我在內有多名議員向特區政府表達不滿，因為特區政府企圖繞過立法會，以刊登憲報「公告」形式取代附屬立法程序直接修改限聚令人數，從而避過目前附屬法例須提交立法會審議的「先訂立，後審議」程序，效果是立法會在修訂規管限聚令人數不再有審議的權力。事件引起傳媒廣泛報導，不過市民未必明白甚麼是「附屬法例」、「先訂立，後審議」，就讓我在這裡解釋一下。
「條例」與「附屬法例」
首先，《基本法》第73（1）條規定，立法會行使的職權是「根據本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律」，而附屬法例是本地法律的一種，這是非常清楚的。
立法機關訂立的法律稱為條例（Ordinance），而為了令條例更有效地實施，又會訂立附屬法例（Subsidiary Legislation），通常由行政長官會同行政會議在主體條例授權下制定。香港的法律制度容許行政機關「先訂立」附屬法例，但是立法機關仍然保持其「後審議」權力。《香港法例》第一章第34（1）條規定，「所有附屬法例在憲報刊登後均須於隨後的一次立法會會議席上提交該會省覽」；第35（b）條更規定，「立法會可藉決議，或該其他主管當局可藉命令，將該附屬法例全部或部分修訂」。
「先訂立，後審議」與「先審議、後訂立」
附屬法例可以兩種形式生效。
附屬法例一般是行政機關「先訂立」生效，然後提交立法機關「後審議」。經過一段法定日子後，如果立法機關不修改，制定這條附屬法例的法律程序便完成了。走這個程序的重點是：附屬法例「訂立了」便「馬上生效」，並不需要等待立法機關通過之後才「生效」。
「先訂立，後審議」的英文是Negative Vetting，重點是Vetting「審議」，相反的程序便是Positive Vetting，即「先審議、後訂立」，即是附屬法例在刊憲後不會馬上生效，要提交立法會審議及通過後才可以，重點仍是Vetting「審議」，皆因審議本地立法是基本法授權立法會行使的第一項權力，除非有很充分的理由，立法會不應「放棄」。
特區政府繞過立法會 暗渡陳倉要不得
今次引起立法會議員反對的，是《2022年預防及控制疾病（禁止聚集）（修訂）（第2號）規例》（第49號法律公告）及《2022年預防及控制疾病（佩戴口罩）（修訂）（第3號）規例》（第50號法律公告）。
前者即《2022年預防及控制疾病（禁止聚集）（修訂）（第2號）規例》第4條列出「...... 任何根據第2款刊登的公告，均不是附屬法例」，而特區政府向立法會提交的《立法會參考資料摘要 》則在《法例修訂》的部分，指出「我們已修訂第 599G章以賦權食衞局局長藉憲報刊登的公告指明該人數上限數目」。
特區政府就是透過上述修訂中「...... 刊登的公告，均不是附屬法例」這寥寥數字，輕描淡寫，修改程序，以「公告」取代「附屬法例」，使規例指定範圍內的進一步修改毋需再經立法會「後審議」。食衞局副局長徐德義到立法會相關小組委員會解釋的理由是疫情轉變快，改用直接「公告」好處多，例如不經立法會和行政會議審議可節省草擬和修改法例的前期準備工作等等。但無論從哪個角度看，這理據完全不充分，似是「多快好省」的借口多一點。
先例一開 後果嚴重
事實上，目前「先訂立，後審議」的做法不會延誤附屬法例的生效日期時間，而以「先訂立，後審議」來修訂防疫措施（香港法例第599章）的做法，過去已有八次，現實操作上並沒問題。特區政府現在突然偷改程序，顯然對立法會極不尊重。
2021年12月20日國務院新聞辦公室發表的《「一國兩制」下香港民主發展》白皮書重申了「香港特別行政區實行以行政長官為核心的行政主導體制，行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合。」若特區政府認為有需要改變這條規例的審議機制或程序，必須開誠布公、大大方方與立法會討論，若理據充分，議員信服，自然可以依法修改。但是今次特區政府「暗渡陳倉」，看來有忽略立法會履行審議法例的憲制權力之嫌，先例一開，日後手尾可以很長。
